第三章 论公债

在商业未开展，制造业未改进的未开化社会，对于仅能由商业及制造业带来的高价奢侈品还一无所知的时候，就像我在第三篇说过的那样，拥有巨大收入的人，除了维持他可能维持的人外，再也不能有其他消费或享受那种收入的方法了。在任何时候，一笔大收入，都可说是对大量生活必需品的支配。在那种未开化社会状态下，那收入一般都是以大量必需品支付的，即粗衣粗食的原料，如谷物、牲畜、羊毛及生皮等。当时既无商业，又无制造业，所以这些物资的所有者，找不到任何东西用以交换消费不了的大部分物资，除了尽其所有，用以供人吃穿外，他简直无法处置其剩余部分。在此情况下，富者及有权势者的主要费用，就是不奢华的款待和不炫耀的施舍。我在本书第三篇也曾说过，这种款待和施舍，是不容易使人陷于破产的。至于利己的享乐就不同了，即使是最微小的，其追求的结果，有时甚至是聪明人也免不了破产。例如斗鸡的狂热，曾经使许多人破了产。我相信，由上述性质的款待或施舍而败家的人，当然不会很多，但由铺张的款待和炫耀的施舍而败家的则为数极多。在封建时代，我们的祖先之间，同一家族长久继续保有同一地产的事实，可充分表示他们生活上量入为出的一般倾向。大土地所有者不断行着乡下式的款待，看来虽与良好的理财原则不可分离的生活秩序有所背离，但我们得承认他们至少也知道节省，没把全部收入尽情消费掉。他们大概有机会卖掉其一部分羊毛或生皮取得货币。这货币的一部分，他们也许是用以消费当前所能提供的某种虚荣品及奢侈品，但还有一部分，则常是照原样蓄藏起来。实际上，他们除了把节约的部分蓄藏着，也就不好再怎么处置。经商吧，那对于一个绅士是不名誉的；放债吧，当时视为非义，而且为法律所不许，那是更不名誉的。加之，在那种混乱的时代，说不定有一天会被赶出自己的住宅，所以，在手边藏蓄一点儿货币，以便那时候携带一些公认为有价值的东西逃往安全地带。在普遍积蓄货币的同时，人们还藏匿这些货币。动不动就有埋藏物被发现，无主财宝的发现，可充分证明，当时积蓄及藏匿货币的事，是非常流行的。有一个时候，埋藏物简直成了统治者的一个重要收入部分。然而在今日，哪怕全王国的一切埋藏物，也不可能成为一个多财绅士的主要收入了。

节约与藏蓄的倾向，流行于民间，也同样流行于统治者之间。我在本书第四篇说过，在没有什么商业及制造业可言的国家，统治者所处境地，自然会使他奉行积蓄所必要的节约。在那种境地，就是统治者的费用，亦不能由他的虚荣心支配。他喜欢有一个华丽装饰的宫廷，但那个无知的时代，却只能给他提供一点儿无甚价值的小玩意儿。而这就构成他宫廷的全部装饰。当时无常备军的必要的支出，所以，像其他大领主一样，就连统治者的费用，除了用以奖励其佃户、款待其家臣外，几乎没有用处。但是奖励及款待，很少会没有节制，而虚荣则几乎都没有节制，因此，欧洲一切古代统治者，都有大量财宝。即使在今日，听说每个鞑靼酋长还是积有财宝的。

在拥有各种高价奢侈品的商业国内，统治者像其国家内一切大土地所有者一样，自然会把他的收入的大部分，用于购买这些奢侈品。他本国及邻近各国，供给他许许多多的各种高价装饰物，这些装饰物，形成了宫廷华丽但无意义的壮观。统治者属下的贵族们，为了追求次一等的同种壮观，一方面打发其家臣，一方面让租地人独立，这样一来，他们就渐次失掉了权威，以致与统治者领土内其他大部分富裕市民，没有区别了。左右他们行为的热望，也左右他们统治者的行为。在他的领土内，个个富有者都在追逐这种享乐，怎能叫他一个人富而不淫呢？假使他没把这么大的部分的收入用于享乐（他多半是如此），以致减弱国防力量，那么，超过维持国防需要的那一部分的收入，是不能期望他不消费的。他平常的费用，就等于他平常的收入；费用不超过收入，就算万幸了。财宝的积蓄，再无希望；一旦有特别急需，需要特别费用，他定然要向人民要求特别的援助。1610年法兰西国王亨利四世死后，欧洲大统治者中蓄有很多财宝的，据推测只有普鲁士现国王及前国王。不但是统治者政府，即便是共和政府，为积蓄而行节约的事亦是同样罕见的。意大利各共和国以及尼得兰共和国都负有债务。伯尔尼联邦积有不少的财宝，但在欧洲是仅见的。瑞士共和国其他联邦，全无积蓄可言。崇尚某种美观，至少，大国王的宫廷自然是崇尚堂皇的建筑物及其他公共装饰物的，就连那些小共和国看似质朴的议会议事堂也往往如此。

一国在平时没有节约，到战时就只好举借公债。战争爆发时，国库中，除了充当平时设施所必要的经常的款项外，没有其他款项。战时为国防设备所需的费用，须三四倍于平时，因此在战时的收入，也须三四倍于平时收入。即使统治者马上就有一种办法，能按照费用增大的比例而增大他的收入——这几乎是不会有的——这增大收入的源泉，必出自赋税，而赋税的征收，大抵要经过十个月乃至十二个月，才有税款收入国库。可是，在战争爆发的瞬间，或者说，在战争似要爆发的瞬间，军队必须增大，舰队必须装备，防军驻扎的都市必须设防，而这军队、舰队、防军驻扎的都市，还需供给武器、弹药及粮食。总之，在危险来到的瞬间，马上就要负担一项大的费用。这费用是不能等待新税逐渐地慢慢地纳入国库来应付的。在此万分紧急的情况下，除了借债，政府再不能有其他方法了。

商业社会状态，由于道德原因的作用，使政府有借款的必要，使人民具有贷款的能力和贷款的意向。如果这种商业社会状态通常带来借款的必要，那么它也同样带来借款的便利。

商人和工厂主众多的国家，必然有很多这样的人，不仅是他们自己的资本，而且有愿意以货币借给他们或以货物委托他们经营的人的资本，频繁地在他们手中进出，比不做生意，不从事生产事业，靠自己收入为生的私人的收入通过自己手中的次数，要频繁得多。像上面所说那种私人的收入，经常每年只通过他自己手中一次。但一个商人，如从事那本利能迅速收回的商业，他的全部资本及信用，就往往每年会通过他手中三四次。因此，一个商人多工厂主多的国家，必然有很多的人是愿意随时都能以巨额款项贷与政府。所以，商业国人民，都具有借贷能力。

任何国家，如果没有具备正规的司法行政制度，以致人民对自己的财产所有权没有安全感，以致人民对于遵守契约的信任心，没有法律予以支持，以致人民设想政府未必经常地行使其权力，强制一切有支付能力者偿还债务，那么，那里的商业制造业，很少能够长久发达。简言之，人民如对政府的公正没有信心，这种国家的商业制造业，就很少能长久发达。大商人大工厂主如平时信任政府，敢把财产委托政府保护，到了非常时期，就也敢把财产交给政府使用。把款借给政府，绝不会减少他们进行商业及制造业的能力；反之，通常会增大那种能力。国有急需，大抵会使政府以极有利的条件来借款。政府付与最初债权者的债券可以转移给任何其他债权者。并且，由于人民普遍信任政府，那债券大概能以比原价高的价格在市场上买卖。商人或有钱人，把钱借给政府，可从此赚到钱，他的营业资本不但不会减少，反会增加。政府如允许他参与新债的最初发行，他大抵会视为一种优待。所以，商业国人民，都具有贷款的意向和意愿。这种国家的政府，极易产生这种信念，即在非常时期，人民有能力把钱借给它，而且愿意把钱借给它。它既预见到借款的容易，所以在平时就不再节约了。

在未开化的社会，既无大商业资本，亦无大制造业资本。个人把他所能节约的货币，都藏蓄起来；凡所藏蓄的货币，都隐匿起来；他这么做，因为他不相信政府，并且怕他的藏蓄被知道、被发觉了，立即就要被掠夺。在这种状态下，遇着危急的关头，能贷款给政府的必然很少，愿贷款给政府的简直没有。作为统治者，预知借款绝不可能，所以他就觉得，须为紧急关头预先节约。这种先见之明，把他节约的自然倾向加强了。

巨额债务的积累过程，在欧洲各大国差不多是一样的，目前各大国人民，都受此压迫，久而久之，说不定要因而破产。国家与个人一样，开始借款时，通常全凭个人信用，没有指定特别资源或抵押特别资源来保证债务的偿还。在这种信用失效以后，它们继续借款，就以特别资源作抵押。

英国所谓无担保公债，就是依前一方法借入的。它有一部分为全无利息或被认为全无利息的债务，类似个人记账的债务；一部分为有利息的债务，类似个人用期票或汇票借入的债务。凡对特别服役所欠的债务，对尚未给付报酬的各种服役所欠的债务，陆军海军及军械方面临时开支的一部分，外国君王补助金的未付余额，海员工资的未付余额等，通常构成前一种债务。有时为支付这种债务的一部分和有时为其他目的而发行的海军证券或财政部证券，构成后一种债务。财政部证券自发行之日起算利息，海军证券利息自发行后六个月算起。英格兰银行，通过自动按照时价贴现这种证券，以及通过与政府议定以某种报酬条件代替它流通财政部证券，即按额面价格收受该证券并支付其所应付的利息等办法，使该债券保值，便利了流通，从而使政府能够常常借到这种巨额的公债。在法兰西，因无银行，国家证券有时需打百分之六十或百分之七十的折扣出售。在威廉王大改铸币时代，英格兰银行认为应当停止其平常的业务，财政部证券及符契，据说要打百分之二十五乃至百分之六十的折扣买卖。究其原因，一部分是革命时期，新政府是否安定尚未可知；另一部分，则是英格兰银行没给予援助。

这种手段行不通，而政府举债，需要指定或抵押国家特定收入来担保债务的偿还时，政府在不同时候，曾使用了两种不同的方法。有时这种指定或抵押限于短期，如一年或数年；有时又是永久性的。在前一场合，作为抵押的收入，据推想在限定期间内足够付清所借货币的本金及其利息。在后一场合，作为抵押的收入，据推想只够支付利息或等于利息的永久年金，政府几时能偿还借入的本金，就偿清它。货币以前一种方法借入，通称为预支法；以后一种方法借入，则通称为永久付息法或简称为息债法。

近代各国政府平时的费用，多半是等于或者大约等于其收入。所以战争一旦发生，要政府按照费用增加的比例而增加收入，就不仅非其所愿，而且非其所能。它们之所以不愿，是因为突然增加如此巨额的税，恐伤害人民感情，使得他们厌恶战争。它们之所以不能，因为战争所需费用不定，赋税应增加多少才够，没有把握。各国政府所碰到的这两重困难，如采取举债办法，就容易解决了。借债能使它们只要增税少许，就可逐年筹得战争所需的费用，并且，通过永久息债，它们可能以最轻微的增税，逐年筹得最大的款。在一个大帝国中，住在首都的人，以及住在远离战场地带的人，大都不会由战争感到什么不便；反之，他们却可优游安逸地从报纸上读到本国海陆军的功勋，而乐在其中。这种享乐，是很可补偿他们战时所纳赋税对平时所纳赋税的小小超过额的损失的。他们通常都不满意和平的恢复，因为那样一来，他们那种享乐便要中止，并且，由于战争长期继续而可能实现的征服及国家光荣的无数虚幻的希望都化为乌有了。

可是，和平虽然恢复了，但在战争中加重的大部分赋税负担，却很少能够解除。那些赋税，都作了公债利息的担保。假若旧税和新税，在支付公债利息及开支政府经常费用外尚有剩余，此剩余部分，也许会转作偿还债务的基金。不过，第一，此基金，即使不移作其他用途，一般也远远不够在和平继续期间，偿付全部战债；第二，这基金几乎都被移用于其他目的。

征收新税的唯一目的，就在于偿付以此为担保的借款的利息。若有剩余，那剩余的部分，大概都是出乎意料或计划之外的，所以很少有很大的数额。基金的产生，通常都是由于以后应付利息减少，而很少由于收到的税额超过应付利息或年金的数额。1655年的荷兰偿债基金，以及1685年教皇领地的偿债基金，都是这样形成的，所以，这种基金往往不足以偿还债务。

当国家太平无事，而有种种特别开支的必要时，政府都觉得开征新税，不如挪用以往偿债基金来得便利。不论开征任何新税，人民都会感到痛苦，因而引起怨声引起反对。课税的种类愈繁多，已课的各税愈加重，人民对于任何新税的怨声必然愈大，于是另课新税或加重旧税，就非常困难。至于暂时停止偿还债务，人民是不会马上感到痛苦的，因此也不致引起怨言，也不致引起不平之鸣。所以，挪用偿债基金，常为摆脱目前困难的最佳方案。可是，公债所积愈多，研究如何缩减公债愈成为必要，而滥用偿债基金，就愈危险愈会导致毁灭。公债减少的可能性愈少，挪用偿债基金来应付平时种种特别开支的可能性和必然性愈大。当一国国民已负担过度的赋税，除非迫于新的战争，除非为报国仇，除非为救国难，人民是不能再忍受新税的课征的。所以偿债基金，常不免于滥用。

有一位作者认为，欧洲各债务国的公债，特别是英国的公债，是国内其他资本以外的另一个大资本；有这个资本，商业的扩展，制造业的发展，土地的开垦和改良，比单靠其他资本所能成就的要大得多。可是，主张此说的作者，没有注意到以下的事实，即最初债权者贷与政府的资本，在贷与的那一瞬间，已经由资本的机能转化为收入的机能了，换言之，已经不是用以维持生产性劳动，而是用以维持非生产性劳动了。就一般而论，政府在借入资本的当年，就把它消耗了浪费了，不能指望将来能再生产什么。固然，贷出资本的债权者往往不仅仅收到了和该资本等价的公债年金，这年金无疑会偿还他们的资本，使他们能进行和从前一样或更大规模的实业或贸易，就是说，他们可卖出此年金，或以此年金作担保借款，向他人取得或借入等于或多于他们所贷与政府的资本的新资本。但是，像他们这样由他人取得或借入的新资本，以前一定是存在这国家中，并且与其他资本同样用以维持生产性劳动。一旦转入国家债权者手中时，虽然从某一方面来看，对这些债权者是新资本，但对该国家而言并不是新资本，那不过是由某种用途抽去转作其他用途的资本罢了。所以，就他们私人来说，贷与政府的资本，虽有所收获，但就整个国家来说，却无所收获。如果他们不把这资本贷与政府，那国家用以维持生产性劳动的资本或年生产物，就有两份而不止一份了。

当政府为开支行政费用，以当年未用作担保的赋税筹措收入时，人民收入的一定部分，只不过是从维持某种非生产性劳动，移来维持另一种非生产性劳动罢了。人民用以付税的款项中，有一部分无疑是可以存起来成为资本，用以维持生产性劳动的。但其大部分大概是消费掉，用来维持非生产性劳动。不过，国家费用在这么开销的情况下，无疑会多少成为新资本进一步积蓄的阻碍，但不一定会破坏现存的资本。

当国家费用由借债开支时，该国既有资本的一部分，必逐年受到破坏，以前用以维持生产性劳动的若干部分年生产物，必会被转用来维持非生产性劳动。不过，在这种情况下所征的赋税，较前一种情况为轻，所以，人民个人收入上的负担较少，而人民节约收入一部分以积成资本的能力，亦因此减损较少。与用本年度税收开支本年度费用的方法比较，借债的方法，如果在较大程度上破坏旧的资本，也就在较小程度上妨害新资本的获得或积累。在借债制度下，社会一般资本时时由政府浪费所造成的损失，是更容易由人民的节约与勤劳得到弥补的。

不过，只有在战争期间，举债制度才优于其他制度。要是战争费用总能从当年的收入来开支，那么，那由特别收入所得来的赋税，将不会超过那一年。与举债制度比较，人民在这种制度下的积蓄能力，在战时虽较小，在平时则较大。战争不一定会导致旧资本的破坏，和平则必会促成更多新资本的积蓄。一般地说，在这种制度下，战争总是很快就结束，也不会胡乱地就发动。在战争继续期间，人民因困于战争的负担，不久便会对战争产生厌倦，政府为了要迎合人民的意向，必会适可而止，不敢故意延长。在战争时期，繁重而不可避免的负担，是可以预知的，如果没有确实的利益可图，人民当不肯轻易主战。因此，人民积蓄能力受到损害的时期不是常见的，即使有那个时期，也是不会持续太久；反之，积蓄能力强大的时期，要比在借债制度下长久得多。

况且，债务一经增加，则由于增加的赋税，即使在平时，其损害人民积蓄能力的程度，亦往往与上述征税制度在战时损害这种能力的程度不相上下。现在英国平时收入，每年达一千万镑以上。假若各种赋税都不曾用作担保，而且都管理得宜，哪怕从事最激烈战争，亦无需借一个先令的新债即可够用。现在采用了有害的举债制度，所以英国居民个人收入在平时所受负担，居民积蓄能力在平时所受损害，也与消耗最大的战时一样了。

有人说，支付公债利息，有如右手支给左手。所有货币，都未流出国外，只不过把一国某阶级居民收入的一部分，转移到其他阶级罢了，国家不会因此比从前更穷。这种辩解，全是基于重商学说的诡辩；我对此学说已经加以详细的讨论，似乎无需再在这里赘述。此外，主张此说者认为，全部公债都募自国人，此绝非事实，我国公债就有很大一部分是荷兰人及其他外国人的投资。即使全部公债没有外国人投资，也减少不了公债的危害。

土地及资本，是私人和公家一切收入的两个源泉。资本不论是用在农业、制造业或商业上，都是支付生产性劳动的工资。这两个收入源泉的支配，属于不同的两群人，即土地所有者和资本所有者或使用者。

土地所有者为了自身收入，必须修理或建筑其佃户的房屋，营造和维持其田庄的必要沟渠和围墙，从事其他应由地主进行或经营的种种改良，使其所有土地能保持良好的状态。但如果土地税繁多，以致地主收入大减，各种生活必需品税和便利品税繁多，以致该收入的真实价值大减，那地主就会弄得没有能力进行或维持这种种要花很多费用的改良。地主不能尽他的本分，租地人也就完全无能力尽他的本分。总之，地主的困难愈增加，该国的农业就必然愈荒废。

如果各种生活必需品和生活便利品的税征收，使资本所有者及使用者觉得他们资本所得的收入，在某一国家，不能购得同额收入在其他国家所能购得那么多的必需品和便利品时，他们便会打算把他们的资本移往其他国家。如果此类赋税的征收，使大部分或全部商人及制造业者，换言之，大部分或全部资本使用者，不断受税务人员恼人的打扰，那移居的打算不久就要付诸实行了。资本一经移动，靠此资本支持的产业，将随着没落，而该国商业制造业，又将继农业之后归于荒废。

土地和资本这两大收入源泉所产出收入的大部分，如把它由其所有者即对每块特定土地的良好状态和对每项特定资本的良好经营都具有直接利益这一批人手中，移转到另一批没有这种直接利益的人（如国家的债权者）手中，久而久之，必定要惹起土地的荒芜和资本的浪费或迁移。国家的债权者，对于该国农业、制造业及商业的繁荣，从而对于土地的良好状态和资本的良好经营，无疑是具有一般利益的，因为那三者中任何一个如遭到失败或衰退，各种税收就不够支付他应得的年金或利息。但是，国家债权者单就其作为国家债权者来说，对于某块特定土地的良好状态，对于某项特定资本的良好经营，是不感兴趣的。作为国家债权者，他对于这一特定土地或资本，既无所知，也无从视察，他不会留意到它们。土地或产业荒废了吧，他有时全不知道；即使知道了，也不关心，因为这不会使他直接受到影响。

借债曾经使采用过此方法的一切国家，都趋于衰弱。首先采用这种方法的，好像是意大利各共和国。热那亚及威尼斯，是意大利各共和国中仅存的两个保有独立局面的共和国，它们都因举债而衰弱。西班牙似乎从意大利各共和国学得此举债方策，而就它的天然实力而言，它受到了更大程度的削弱（也许是因为它的税制比它们的税制更不明智）。西班牙负债极久。在十六世纪末以前，即在英格兰未借一先令公债的一百多年以前，该国即负有重债。法国虽富有自然资源，亦苦于同样债务的压迫。荷兰共和国因负债而衰弱，其程度与热那亚或威尼斯不相上下。由举债而衰微而荒废的国家，所在皆是，难道英国能就独行之而全然无害吗？

可以说这些国家的税制都不如我国，我亦相信其如此。但是，这里应当记住一件事，就是最贤明的政府在竭尽了一切适当课税对象以后，遇有紧急需要，也不得不采用不适当的捐税。荷兰那样贤明的政府，有时也不得不像西班牙那样，仰赖一些不适当的税收。如果在国家收入所负的重担尚未解除以前，英国发生新的战争，所耗费用也和最近战争同样多，那么，形势所迫，说不定会使英国税制也变成像荷兰税制，甚至像西班牙税制那样的繁苛。不错，我国现行税制的恩赐，产业可以无拘束地向上发展，因而，即使在费用最大的战争中，似乎由个人的节俭与明智行为所产生的积蓄，也够弥补政府所滥费的社会一般资本。最近战争所费之多，为英国历来战争所未有。但在此次战争结束时，全国农业和从前同样繁荣，制造业和从前同样兴旺，商业和从前同样发达。可见支持各产业部门的资本，一定是和从前同样的多。和平恢复以来，农业更有改进，国内各都市和各村落的房租都有所增加，这是人民财富及收入增加的实证。大部分旧税，特别是国产税及关税等主要部门的收入，每年都有增加，这是消费增加的明显证明，亦是消费所赖以维持的生产增加的明显证明。英国今日似乎毫无困难地担起半世纪以前谁都不相信她能承担得了的重负。然而，我们切不可因此就冒昧断定，英国能支持任何负担，更不可过于自信，以为再重的负担，英国也能不太困难地支持得了的。

当公债增大到某种程度时，我相信很少有能彻底地公正地偿还的实例。国家收入上的负担，如果说是曾经全然解除过，那就是由破产解除的，有时明明是破产，常常是假偿还，但没有一次不是实际的破产。

提高货币名义价值，那是公债借偿还之名行破产之实的惯伎。例如，依议会法令或国王布告，宣布六便士的银币为一先令，或二十枚六便士的银币为一英镑，那么，依旧价值借入二十先令或银约四盎司的人，在新名义价值下，只需银币二十枚或略少于二盎司的银，便可偿还其债务。约一亿二千八百万镑的国债，即大约等于英国长期和短期公债合计的债本，如果照此方法偿还，约需现币六千四百万镑就行了。像这样偿还债务实不过是貌似偿还罢了，实际上国家债权者应得的每一镑都被骗去了十先令。可是，遭受这种灾害的，不单是国家的债权者，就算是私人的债权者，亦都受相应的损失。在大多数情况下，这对于国家的债权者不但全无利益，还要增加他们一项大的损失。不错，国家的债权者，如借有他人的巨额债款，亦可依同一方法偿还，使其损失得到若干赔偿。可是，在多数国家中，以货币贷与国家的人，多半是富有者，他们相对于其余同胞市民，多是属于债权者的地位，而不是属于债务者的地位。因此，这种貌似偿还的办法，对于国家债权者的损失，没有减轻，只有增大。国家受不到一点儿利益，而多数无辜的人民，却蒙受横灾。这种办法将使私人财产受一种最普遍最有害的破坏，而在大多数场合，将使勤劳又节约的债权者吃亏，怠惰和浪费的债务者致富，这样，国家资本的大部分将由能使这资本增益的人，转移到只知破坏这资本的人。国家如有必要宣布破产，正如私人有必要宣布破产时那样，光明正大和直言不讳的破产，总是对债务者名誉损害最轻且对债权者利益也损害最轻的办法。国家为隐蔽实际破产的不名誉，而出此容易识破又极端有害的欺瞒下策，那真是最笨的保护策略了！

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